2022有国债吗?国债和地方债供给知多少?

2021-12-20 11:59

  2022储蓄国债情况怎么样?明年的国债和地方债供给知多少?2020年发行506亿元中小银行资本金专项债,2000亿元中小银行资本金专项债额度还剩下1494亿元。

2022储蓄国债

  2021年国债净发行2.33万亿元,占中央赤字的比重仅85%,为2012年以来历史最低。根据Wind,国债仅剩下24日91天贴现规模暂未披露,假设参考17日发行600亿元,则国债2021年总发行6.80万亿元,到期4.47万亿元,净发行2.33万亿元,占2021年中央赤字2.75万亿元84.7%。

  地方债还剩约2700亿元新增债务限额未发。2021年1月-12月24日总发行7.46万亿元,到期2.67万亿元,净发行4.80万亿元。其中新增专项债3.42万亿元(不含1494亿元中小银行资本金专项债),占2021年新增地方政府专项债务限额3.65万亿元的93.7%。新增一般债7753亿元,占2021年新增地方政府一般债务限额8200亿元的94.6%。按2021年地方政府债务限额4.47万亿元计算,还剩下2747亿元新增债务限额未发,其中2024亿元新增债务限额未下达。

  2022年预计政府债合计净发行7.0-7.5万亿元。预计2022年赤字率3.0%-3.2%,对应中央赤字约2.81-2.99万亿元(对应国债净发行),地方赤字8400-8900亿元(对应地方新增一般债发行)。同时预计2022年新增专项债规模约3.4-3.6万亿元。

  2022年政府债发行节奏展望。国债方面,按2021年国债净发行节奏估算,假设2022年赤字率3.0%,则2022年一到四季度净发行规模分别为1300亿元、5300亿元、9400亿元、1.21万亿元。假设2022年赤字率3.2%,则2022年一到四季度净发行规模分别为1300亿元、5700亿元、1万亿元、1.29万亿元。

  新增地方债方面,假设提前下达限额在一季度发完,2022年二至四季度的发行节奏参考2019年、2020年均值。赤字率为3.0%时,2022年一到四季度新增地方债发行规模分别为1.79万亿元、1.19万亿元、1.23万亿元、1200亿元。赤字率为3.2%时,2022年一到四季度新增地方债发行规模分别为1.79万亿元、1.22万亿元、1.26万亿元、1300亿元。

  核心假设风险。国内经济失速下滑;地方债信用风险出现超预期暴露。

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  2021年地方债还剩2700亿元新增债务限额未发

  从2021年发行进度来看,根据Wind统计,国债仅剩下24日91天贴现规模暂未披露,地方债仅剩下12月27-31日五个工作日发行情况未披露。假设参考17日91天贴现发行600亿元,则国债2021年总发行6.80万亿元,到期4.47万亿元,净发行2.33万亿元,占2021年中央赤字2.75万亿元84.7%。

  地方债方面,2021年1月-12月24日总发行7.46万亿元,到期2.67万亿元,净发行4.80万亿元。其中新增专项债3.42万亿元(不含采用2020年限额的1494亿元中小银行资本金专项债),占2021年新增地方政府专项债务限额3.65万亿元的93.7%。新增一般债7753亿元,占2021年新增地方政府一般债务限额8200亿元的94.6%。

  按2021年地方政府债务限额4.47万亿元计算,合计还剩2747亿元新增债务限额未发,其中2024亿元新增债务限额未下达。按照已下达的2021年地方政府债务限额4.27万亿元计算,新增专项债还剩476亿元限额未发,新增一般债还剩247亿元限额未发。

  从分月发行规模来看,2021年月度新增债发行规模相对较平均,2021年5-11月单月新增债发行规模在4000 -6100亿元之间。没有出现类似2020年5月、8月集中发行的情况(2020年5月、8月分别发行新增债10398亿元、9209亿元)。

  从节奏上来看,单月新增债发行规模最高的月份为2021年10月,达到6072亿元,其次为2021年11月,达到5949亿元,再次为2021年8月,为5930亿元。单月新增债最高的三个月均在下半年,主要有两个原因。第一,2021年提前下达在3月,相比往年较晚。第二,2021年专项债监管较为严格,发行节奏偏慢。

  从分省发行规模来看,2021年1月-12月24日广东新增地方债发行规模最大,达到3518亿元,其次为山东,为2773亿元。河北、四川、河南、浙江4个省新增地方债发行规模在2300-2500亿元。

  相比2020年同期,超半数省市区发行规模较去年同期下滑,降幅多在10%左右。其中,广西、北京、江苏、上海、贵州、内蒙古都是2020年发债大省市区,发行规模超过1000亿元,2021年新增地方债发行规模同比降幅大于20%。并且,江苏、贵州、内蒙古、上海的绝对发行规模也下降较多,江苏较2020年同期少发行789亿元,贵州少发行499亿元,内蒙古、上海均少发行470亿元左右。

  15个地区发行规模较2020年同期上升,其中辽宁、宁波、甘肃、河南4个地区发行规模同比增幅大于15%。从绝对规模增长来看,广东、河南、河北、浙江的绝对发行规模增长较多,广东较2020年同期多发行413亿元,河南多发行302亿元,河北、浙江多发行189亿元、158亿元。

  从地方债实际与计划发行对比来看,2021年6-11月实际发行规模/计划发行规模在85%-138%之间。2021年12月1-24日实际发行规模/计划发行规模为240%。12月实际发行规模超过计划1746亿元,主要是由于12月15日北京发行了1721亿元定向再融资债,用途为偿还存量债务,而在计划中未披露。

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  “偿还存量债务”再融资债已发8970亿元

  我们在2020年12月的报告《计划外“再融资债”,有何变化?》中提到,从2020年12月起,部分再融资债的用途表述出现变化,由“偿还到期地方政府债券本金”变成“偿还存量债务”。

  从财政部官方表述来看,可验证这类地方债用于化解隐债。2021年8月24日,在《7月地方政府债券发行和债务余额情况》中,财政部提到“截至2021年7月末,用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元。”

  从我们统计的发行规模来看,2020年12月至2021年7月,“偿还存量债务”再融资债发行规模为6095亿元,与财政部数据一致。截至2021年9月底,“偿还存量债务”再融资债发行规模达到6128亿元,意味着财政部前期提到的额度已经全部发完。在2021年10月、11月、12月1-24日分别发行752亿元、208亿元、1882亿元,可能意味着有新的额度下达。

  从省市区分布来看, 27个省已发行“偿还存量债务”再融资债,其中北京最多,为1921亿元(2021年1月发行200亿元,2021年12月发行1721亿元),其次是广东1073亿。辽宁、重庆、天津、新疆发行规模在400-500亿元。31个省中,仅湖北、上海、黑龙江、海南暂未发行“偿还存量债务”再融资债。

  展望未来,“偿还存量债务”再融资债可能继续发行。从分布来看,可能有两类省市区发行“偿还存量债务”再融资债。一是类似广东、上海等力争在短时间内化解隐债,且“存量债务限额-存量债务余额”空间较大的省市区;二是类似重庆、天津、贵州等隐债压力相对较大的省市区。

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  中小银行资本金专项债:2000亿元额度已用完

  2020年发行506亿元中小银行资本金专项债,2000亿元中小银行资本金专项债额度还剩下1494亿元。根据2020年10月21日《2020年前三季度财政收支情况新闻发布会文字实录》,“2020年专项债剩余额度中的2000亿元用于支持化解中小银行风险的预分配额度已通知地方”。从实际发行来看,2020年共发行506亿元中小银行资本金专项债,还剩下1494亿元额度。

  从实际发行来看,2021年1月-12月24日发行1594亿元中小银行资本金专项债,超过2020年剩余额度1494亿元。我们倾向于认为,辽宁2021年5月发行的100亿元应为采用了2021年新增债务额度。有两点验证。第一,《2021年辽宁省新增政府债务限额和省本级预算调整方案》提到,已安排的2021年新增债务限额337亿元,包括中小银行资本金专项债100亿元。第二,扣除辽宁100亿元后,与财政部官方数据一致。2021年8月24日,在《7月地方政府债券发行和债务余额情况》中,财政部提到“截至2021年7月末,2020年已下达用于中小银行风险化解的2000亿元专项债券额度已发行793亿元。”扣除辽宁后,截至2021年7月末,中小银行资本金专项债发行793亿元。

  分月份来看,中小银行资本金专项债发行主要集中于2021年9月,发行912亿元。分省市区来看,河南发行中小银行资本金专项债最多,达到257亿元。辽宁、内蒙古、山西、甘肃、吉林、黑龙江、广西、四川、广东、山东10个省发行规模在100-200亿元之间。

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  2022政府债发行展望

  预计2022年赤字率3.0-3.2%。2021年赤字率为3.2%,中央、地方赤字之间比例为77%:23%。假设2021年现价GDP同比增长约12%,2022年现价GDP同比增长约7%,2022年赤字率为3.0%-3.2%,且中央、地方比例与2021年相同,则对应2022年中央赤字约2.81-2.99万亿元,地方赤字8400亿元-8900亿元。

  中央赤字对应国债净发行额,地方赤字对应地方新增一般债发行额。2022年国债净发行参考中央赤字约2.81-2.99万亿元,实际净发行规模可能略高或者略低于赤字规模。地方新增一般债约8400-8900亿元。

  预计2022年新增专项债规模在3.4-3.6万亿元,较2021年的3.65万亿元略有削减。主要有三点原因,第一,2020年新增专项债限额3.75万亿元,2020年末剩余1494亿元中小银行资本金专项债额度未发,递延至2021年。而2021年新增专项债限额3.65万亿元,较2020下降1000亿元,可能是考虑到2020额度未发完。截至2021年12月24日,2021年新增专项债限额3.65万亿元还剩下2300亿元未发,这可能使得2022年新增专项债限额进一步压减。第二,财政部自2022年1月1日开始对专项债券项目实行穿透式监测,专项债项目监管更趋严格,可能也会使得达标项目减少,从而影响到专项债限额。第三,2022年提前下达1.46万亿元新增专项债务限额,低于2021年提前下达的1.77万亿元。这可能也反映出2022年新增专项债务限额不及2021年。

  地方债提前下达方面,2021年12月16日,“加强和完善地方政府债务管理情况国务院政策例行吹风会” 提到,按照中央经济工作会议和国务院常务会议要求,经全国人大常委会授权和国务院同意,近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元,占2021年新增专项债务限额的40%,暂未披露新增一般债务限额下达情况。

  与2021年地方债提前下达对比,2021年3月初提前下达2021年新增专项债务限额1.77万亿元(占2020年新增限额的47%),新增一般债务限额5880亿元(占2020年新增限额的60%)。2021年新增专项债提前下达规模、占比均高于2022年。

  预计2022年提前下达额度将在一季度基本发完。回顾历史数据,2019、2020年提前额度下达后,在3个月内基本发完,且在提前额度下达后的1-2个月达到发行高点。2021年3月初提前下达,在8月才发完,经历了约6个月,主要是由于2021年专项债监管严格,8月之前新增专项债发行较慢。考虑到2021年12月16日“加强和完善地方政府债务管理情况国务院政策例行吹风会” 强调,“提前下达额度尽快形成实物工作量”、“将持续加强督导,推动提前下达额度在明年一季度发行使用,为稳定宏观经济大盘提供有力支撑”。预计2022年提前下达专项债限额,更接近2019年、2020年提前批发行情况,在限额下达后的3个月内基本发行完毕。

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  2022政府债发行节奏展望

  国债净发行历史规律:前低后高。从2015-2021年国债每个季度的净发行来看,均呈现出一季度较低、二至四季度较高的情况。从两个角度可以理解这种季节性:一是每年确定赤字率的两会往往在3月召开,在确定赤字率之前,国债发行可能相对谨慎;二是参考2019-2021年国债发行计划(分别于2018年12月25日、2020年1月2日发布、2020年12月31日),1-2月不发行储蓄国债,而且一季度非关键期限国债发行频率也明显低于其他季度。

  按2021年国债净发行节奏估算,假设2022年赤字率3.0%,则2022年一到四季度净发行规模分别为1300亿元、5300亿元、9400亿元、1.21万亿元。假设2022年赤字率3.2%,则2022年一到四季度净发行规模分别为1300亿元、5700亿元、1万亿元、1.29万亿元。

  新增地方债方面,预计2022年新增专项债规模在3.4-3.6万亿元,我们按中枢3.5万亿元计算。假设2022年提前下达的1.46万亿元新增专项债务限额在一季度全部发行完,并发行相同比例的3280亿元新增一般债(按2021年新增一般债务限额*40%估算)。2022年二至四季度的发行节奏参考2019年、2020年均值。

  赤字率为3.0%时,2022年一到四季度新增地方债发行规模分别为1.79万亿元、1.19万亿元、1.23万亿元、1200亿元。叠加国债,2022年一到四季度政府债新增规模分别为1.92万亿元、1.72万亿元、2.17万亿元、1.33万亿元。

  赤字率为3.2%时,2022年一到四季度新增地方债发行规模分别为1.79万亿元、1.22万亿元、1.26万亿元、1300亿元。叠加国债,2022年一到四季度政府债新增规模分别为1.92万亿元、1.79万亿元、2.26万亿元、1.42万亿元。

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  附录一:2021年一级发行利差15bp占21%

  2021年12月一级发行利差[(发行票面利率-前5个工作日同期限国债收益率)*100,下同]为25bp的地方债仍占主导。15bp的只数占比自6月以来逐步提升,占比相较11月有了提升。12月1-17日共发行57只地方债,其中16只地方债一级发行利差为15bp,占比28%,11月为18%,10月为40%,9月为31%,8月为30%,7月为25%,6月为7%。

  2021年1月-12月17日共发行1955只地方债,其中一级发行利差为25bp的地方占据主导,共1358只,占比69%。一级发行利差为15bp的地方债共416只,占比21%。

  从省市区分布来看,2021年1月-12月17日一级发行利差为15bp的地方债主要分布在湖北、湖南、北京、浙江、河北、广东、深圳。

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  附录二:新增专项债投向基建同比约减少1417亿元

  从投向来看,2021年1月-12月17日,新增专项债35678亿元。如果将城乡、市政和产业园区基础设施建设、交通基础设施建设作为狭义基建领域,那么投向狭义基建规模为18045亿元,占比51%。其次为民生服务、棚改和生态环保,占比分别为16%、14%、11%。

  从投向规模变化来看,2021年1月-12月17日除棚改专项债、中小银行资本金专项债、民生服务专项债和老旧小区改造专项债之外,投向其他分类的新增专项债规模低于去年同期。具体来看,2021年1月-12月17日投向狭义基建的规模较去年同期下滑1417亿元。棚改专项债方面,2020年棚改专项债发行政策收紧,2020年5月之后陆续恢复。按照国务院统一部署,2021年棚户区改造主要支持在建收尾项目,适度支持新开工项目。2021年1月-12月17日棚改专项债发行规模较去年同期增加1430亿元。中小银行资本金专项债、民生服务专项债、老旧小区改造专项债分别较去年增加1083、635和183亿元。

  从投向占比变化来看,2021年1月-12月17日,投向狭义基建的占比较去年同期下滑3个百分点,投向棚改的占比较去年同期上升4个百分点。投向中小银行资本金的占比较去年同期上升3个百分点,投向民生服务的占比较去年同期上升2个百分点,投向老旧小区改造的占比较去年同期上升0.5个百分点。

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  附录三:专项债作资本金比例约6%

  2021年1月-12月17日,专项债作资本金总额占专项债发行额比例约为6%。全国共落地作资本金的专项债券257只,合计金额2227亿元。从项目层面来看,1月-12月17日专项债作资本金的项目709个,涉及项目的总投资额达45726亿元。

  从专项债作资本金投向来看,主要投向铁路、公路、轨交等交通基建。2021年1月-12月17日新增的专项债作资本金投向交通基建的规模达1766亿元,占79%。

  风险提示:

  国内经济失速下滑;地方债信用风险出现超预期暴露。

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